● 공정사회는 행정과정의 법적 통제 아래에서 가능

복잡다기한 행정현실에서는 무엇이 최선의 결정인가보다는 누가 어떠한 논의과정을 거쳐 어떻게 결론에 도달할 것인가 하는 것이 더 중시될 수밖에 없다. 행정과정은 행정서비스를 제공하는 과정이자 공공문제에 대한 해결책을 산출하는 과정이다. 행정과정의 법적 통제는 행정의 타당성과 공정성을 증진시키고 궁극적으로 법치행정 및 민주행정의 원리의 실현에 봉사한다.
이러한 관점에서 행정과정을 통제하기 위해 만들어진 법제도가 얼마나 잘 완비되어 있으며 또 얼마나 실효적으로 작동하고 있는지를 파악하는 것은 행정민주화의 실현수준, 행정법문화의 발전 정도를 가늠케 해 주는 의미를 가진다. 그러나 그동안 국내에서는 행정과정론이나 행정과정의 법적 통제 분야의 연구가 충분히 이루어지지 못했다.
이 책은 행정과정의 법적 통제에 대한 더욱 심화된 연구를 촉진하려는 뜻에서 행정절차법, 행정규제기본법, 민원사무처리법, 정보공개법, 행정조사기본법, 그리고 2011년 3월 29일 제정을 본 개인정보보호법 등 행정과정을 규율하고 통제하는 주요 법제도들에 대해 그 내용과 문제점, 관련 학설과 판례를 검토, 분석하고 입법론적 대안을 모색하였다.

● 무엇이 최선의 결정인가에 대한 법적 판단보다는
어떠한 논의과정을 거쳐 해결책을 찾을 수 있는가가 중요

근대 이후 정치의 종속적 위치에서 정치 또는 ‘통치’를 집행하는 성격으로서의 행정이 서비스 개념으로 바뀐 것은 2차세계대전 이후였다. 개인의 인권이 신장함에 따라 ‘효율’과 ‘관리’ 또는 ‘규제’에서 ‘봉사’와 ‘참여’로 행정의 성격이 바뀔 때 가장 문제가 되었던 것은 얼마나 투명하고 공정하게 논의되어서 사회적 합의를 이끌어내는가이다. 이런 측면에서 행정의 동태적 과정을 총합적으로 고려해야 한다는 반성이 미국에서 행정과정론으로 제기되었다. 대륙법계인 독일행정법에서도 행정과정론의 이론적 발전을 가능케 한 계기는 기본권의 실효적 보장, 공권개념의 확장, 행정절차법의 제정, 행정재판을 통한 권리보호의 확충을 통해 국가와 개인 간의 관계를 법적 주체 간의 관계로 재구성하고 실질화시켜 온 데 있다.
후기산업사회의 여러 이익들이 충돌하는 복잡한 행정현실에서는 무엇이 최선의 결정인가에 대한 법적 판단보다는 어떠한 논의과정을 거쳐 해결책을 찾을 수 있는가에 대한 법적 보장이 더 중시되지 않을 수 없다. 이 점은 효율성을 중시한 성장사회를 지나 절차적 민주성과 지역 간 형평성을 공론화하는 성숙사회에 진입한 우리나라에게는 큰 의미를 지닌다. 논의와 합의의 부재로 여러 국책사업이 중간에 중단되거나 취소되어 행정낭비를 초래한 것이 단적인 예다. 또한 법에 의거하지 않는 행정의 개인 권익 침해, 포퓰리즘으로 행정의 자의적 집행이 남발되고 있어 행정과정에 있어 법적 통제 필요성이 그 어느 때보다 높아지고 있다.
오늘날 행정은 정책을 수립하여 집행하는 과정에서 나아가, 전체공익 차원에서 사회구성원들의 이익충돌을 논의 조정 중재하는 행정서비스를 제공하는 과정으로 이해되고 있다. 뿐만 아니라 이 과정에서 개인의 이익 및 프라이버시 침해를 최소화하는 것을 목표로 하고 있다.
따라서 행정과정에 대한 법적 규율도 여기에 걸맞은 내용을 담아야 한다. 이를 가능케 하는 것이 행정절차이며, 행정과정에 있어 정보 공개 및 보호라 할 수 있다. 이는 행정과정에의 참여를 가능케 하는 전제조건이다. 다시 말해 법치행정 및 민주행정의 원리를 강조하는 것은 사회구성원들의 행정에 대한 참여와 공동생산을 수로화함으로써 행정의 타당성과 공정성을 증진시킨다는 행정의 목적에 부합하게 된다.

행정과정에 대한 통제가 작동하는지를 파악하는 것은 행정민주화의 실현수준을 가늠
이러한 관점에서 행정과정을 통제하기 위해 만들어진 법제도가 얼마나 잘 완비되어 있으며, 실효적으로 작동하는가를 파악하는 것은 행정민주화의 실현수준을 가늠케 하는 의미를 가진다. 행정과정론이나 행정과정의 법적 통제에 관한 한, 그동안 국내에서는 위와 같은 관점에 입각한 통일적인 연구가 제대로 이루어지지 못했다. 그래서 이 책은 먼저 헌법?행정절차법 등에 의해 규율되고 있는 행정절차제도의 법제와 문제점, 이에 대한 판례를 분석해 보고 행정규제의 개혁과 민원사무처리에 관한 법제도의 내용과 문제점을 검토한 후, 행정과정에 있어 정보공개와 행정조사 등 행정의 정보수집활동, 개인정보의 보호에 대한 법적 규율에 관하여 고찰하였다. 이 책의 출간으로 인해 행정과정 및 행정과정에 대한 법적 통제 연구의 기반을 구축함으로써 현실성 있는 행정법 및 법정책에 대한 후속 연구를 기대할 수 있다는 점에서 큰 의의가 있다.

[머리말]
현대국가의 행정활동은 양과 질 모든 면에서 확대일로를 걸어왔다. 이러한 배경에서 행정의 동태적 과정을 총합적으로 고려하여야 한다는 반성이 특히 미국에서 전개된 행정과정론과 함께 제기된 것은 주지의 사실이다. 대륙법의 본산을 자처하는 독일에서도 행정법의 발전은 기본권의 실효적 보장, 공권개념의 확대, 행정절차법의 제정 및 행정재판을 통한 권리보호의 확충을 통해 국가와 개인 간의 관계를 법적 주체 간의 관계로 구현하는 과정에서 이루어진 것이다. 복잡다기한 행정현실에서는 무엇이 최선의 결정인지보다는 어떠한 논의과정을 거쳐 결론에 도달할 것인지가 더 중시될 수밖에 없다. 행정재량에 대한 절차적 통제의 중요성이 강조되는 것도 그와 무관하지 않다.
오늘날 행정은 정책을 수립하여 집행하는 복합적인 과정이자 행정서비스를 제공하는 과정으로 이해된다. 따라서 행정과정에 대한 법적 규율도 이에 걸맞은 내용을 담아야 한다. 이를 가능케 하는 것이 바로 행정절차이며, 행정과정에 있어 정보의 공개 및 보호라 할 수 있다. 전체로서 행정?정책이 수립?집행되는 과정을 거시적 행정과정이라 한다면 행정절차는 미시적 행정과정이라 할 수 있고, 정보의 공개 및 보호는 행정과정에 대한 참여를 가능케 하기 위한 전제조건으로서 행정의 투명성을 확보하고 개인의 정보를 보호하기 위한 제도적 수단이 된다. 이들은 행정과정에 대한 참가와 공동생산을 수로화함으로써 행정의 타당성과 공정성을 증진시키고 법치행정 및 민주행정의 원리를 실현하는 데 봉사한다.
이러한 관점에서 행정과정을 통제하기 위해 만들어진 법제도가 얼마나 잘 완비되어 있으며 또 얼마나 실효적으로 작동하고 있는지를 파악하는 것은 행정민주화의 실현수준을 가늠케 해 주는 의미를 가진다. 이를 위하여 행정절차, 행정규제의 개혁과 민원사무처리, 정보공개, 행정조사 등 행정의 정보수집활동, 개인정보보호에 관한 현행법제도의 내용과 문제점, 관련 학설과 판례를 검토, 분석하고자 한다.
행정과정론이나 행정과정의 법적 통제에 관한 한, 그동안 국내에서는, 그 점증하는 중요성에도 불구하고, 충분한 연구와 논의가 이루어지지 못했다. 그런 뜻에서 이 책이 행정과정론 및 행정과정에 대한 법적 통제에 대한 더욱 심화된 후속 연구를 촉진하는 계기가 되기를 기대한다. 아울러 교수, 학자, 석?박사과정 학생(law school 학생 포함), 법조인, 행정실무자들에게 학술서로 또는 대학에서의 행정법 또는 행정법제도론 강의를 위한 교재로 이 책이 활용되었으면 한다.
이 책의 출간을 결정해 주신 서울대학교출판문화원과 출판의 궂은일을 맡아 많은 도움을 준 연구실의 조교들께 깊이 감사드린다.

2010년 관악산 기슭에서, 홍준형