‘국가 형성’의 관점에서 새롭게 본 해방 전후사
〈취약국가 대한민국의 탄생〉은 해방 이후부터 한국전쟁 발발 직전까지의 한국 현대사를 국가 형성(nation building)의 관점에서 객관적, 실증적으로 재구성한 책이다. 저자인 이택선 박사(서울대 외교학과)는 ‘근대국가는 합법적 폭력의 독점에서 출발한다’는 막스 베버의 관점에 따라 핵심 국가기구인 경찰과 군대, 재정 및 조세 기구의 형성 과정을 기술하면서 신생 대한민국의 탄생과 국제정치적 배경을 살폈다. 특히 2000년대 초반 아프리카와 중동, 중앙아시아 국가들의 국가 형성 과정...
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‘국가 형성’의 관점에서 새롭게 본 해방 전후사
〈취약국가 대한민국의 탄생〉은 해방 이후부터 한국전쟁 발발 직전까지의 한국 현대사를 국가 형성(nation building)의 관점에서 객관적, 실증적으로 재구성한 책이다. 저자인 이택선 박사(서울대 외교학과)는 ‘근대국가는 합법적 폭력의 독점에서 출발한다’는 막스 베버의 관점에 따라 핵심 국가기구인 경찰과 군대, 재정 및 조세 기구의 형성 과정을 기술하면서 신생 대한민국의 탄생과 국제정치적 배경을 살폈다. 특히 2000년대 초반 아프리카와 중동, 중앙아시아 국가들의 국가 형성 과정을 연구한 랜드 연구소의 표준 국가 모델과 비교 검토한 부분은 상당히 흥미롭다. 21세기의 국가 건설 사례들과 비교해보아도 턱없이 부족한 자원을 가졌던 대한민국이 지난한 역사 속에서 성공적인 발전을 이루었는데, 이는 한편으로 모범적이면서도 대단히 이례적인 케이스이기 때문이다. 신생 대한민국은 어떻게 그토록 부족한 자원과 심각한 위기 속에서도, 오늘날에 수없이 볼 수 있는 파탄국가(failed nation)들처럼 붕괴하지 않고 존속할 수 있었을까? 또한 취약국가에서 출발하여 숱한 위기를 넘기는 과정에서 노출된 취약성이 어떻게 최근까지 우리 사회에 깊은 그림자를 드리우게 되었을까?
과대 성장 국가가 아니라 취약국가로 태어난 대한민국
한국 현대사를 해석하는 관점 중 하나인 ‘수정주의’는 한국이 처음부터 과대 성장 국가로 출발했다고 말해왔다. 과대 성장 국가론은 브루스 커밍스 등의 수정주의 역사학자들이 제시한 것으로, 한국에서는 서구와 달리 시민사회가 형성되기도 전에 근대적인 관료 체계와 경찰력을 가진 국가기관들이 비대하게 성장하여 사회를 지배했다는 주장이다. 이 책의 저자 이택선 박사는 이를 정면으로 반박하며 한국은 처음부터 물적ㆍ인적 자원이 부족하여 국가기구가 허약한 취약국가로 출발했다는 명제를 제시한다. 한국은 과대 성장 국가가 아니라 모든 자원이 부족한 취약국가였다.
미국은 처음부터 대한민국 ‘국가 건설’ 계획이 없었다
해방 후 한반도 이남을 점령한 미국은 애당초 한국인들의 국가 건설에 대한 장기적인 비전을 가지고 있지 않았다. 한국은 물적 자원이 부족해 미국의 원조에 철저히 의존할 수밖에 없었지만, 한국에 대한 미국의 지원은 매우 불충분했다. 미국의 대외 전략에서 한반도가 차지하는 중요도가 유럽에 비해 한참 떨어졌기 때문이다. 한국을 포함한 동남아시아 지역에 대한 미국의 대외 경제원조 비율은 유럽과 일본의 1/10에도 미치지 못했다. 이는 미국이 유럽에서의 공산주의 봉쇄에 더 치중했기 때문이다. 미국은 1947년 7월 제2차 미소공동위원회가 완전히 결렬되기 전까지만 해도 소련과의 협상을 통해 한반도에서 품위 있게 철수하는 데 집중했을 뿐이었다. 다시 말해 미국은 한국의 국가 건설에 적극적으로 임하지 않았다. 해방 후 1년 동안 남한 경제가 무질서하고 혼란스러운 상황인데도 미군정은 예산과 자원 부족을 들어 장기적인 경제 건설 계획을 추진하지 않았다. 민생과 직결된 문제에만 임기응변식으로 대응했고 소극적인 관리와 유지에 급급했다. 이러한 사정은 미군정 기간에 도입된 4억 3,400만 달러어치의 원조 물자 가운데 식료품이 전체의 39%를 차지한 반면, 건축자재와 철도자재는 1.7%와 3%에 불과했다는 데서 단적으로 드러난다. 미군정은 공무원들에게 최소한의 생계를 유지할 수 있는 수준의 봉급마저 지불할 수 없었고, 결과적으로 공무원들이 상납과 뇌물에 의존하고 원조 물자를 밀거래하는 등 부패 문제가 구조적이고 고질적인 문제가 되는 데 빌미를 제공했다.
자원의 부족으로 인해 민족주의에 의존한 미군정
미군정은 물적 자원의 절대적 부족을 만회하기 위해 이념 자원에 의지할 수밖에 없었는데, 그것은 바로 ‘민족주의’였다. 미군정도 처음에는 경찰과 군대에 친일 부역자들을 철저히 배제하고 항일 투쟁과 민족주의적 대의명분을 가진 인물들을 의도적으로 고위 관리직에 임명하여 이념 자원을 활용하고자 했다. 또한 이승만과 같은 우파 정치인을 주로 지원하기보다는 김구, 김규식 등 임시정부 인사들과 중도파들을 포괄하는 연합노선을 시도했다. 청년단체도 극우 반공 단체 대신 임정 출신들을 중심으로 출범해 정통성을 지니고 있던 조선민족청년단 같은 단체를 공식 후원했다. 그러나 인적 자원의 부족 문제를 극복할 수 없었다. 근대국가의 핵심 기능인 합법적 폭력을 독점하고 관료제 행정을 담당할 인력의 부족 문제가 너무나 심각했기 때문이다.
부일 경찰과 우익 청년단체가 국가 건설에 참여하다
1946년 4월부터 미군 철수가 본격화되자 치안 분야에서 상당한 공백이 발생했다. 이를 틈타 공산 세력들이 국가 전복을 시도했지만 미군정은 인적 자원의 부족으로 치안 유지에 어려움을 겪었다. 당시 한국은 식량 문제가 심각했는데 해외에서 귀국한 사람들과 월남민의 수가 급증했기 때문이다. 경찰의 부패와 금품 강요도 일상적인 일이었다. 1945년 9월 기준 한국 경찰의 봉급은 3달러에 불과했는데, 이는 북한 위관급 장교들이 받은 260달러(1,300루블)에 비해 턱없이 적은 금액이었다. 식량 부족과 만연한 부패는 민중의 불만을 야기했다. 결과적으로 1946년 9월 총파업과 10월 1일 대구 항쟁이 발발했다. 대구는 당시 “제2의 모스크바”로 불릴 정도로 좌익 세력이 강성한 도시였다.
미군정은 국가에 대항하는 폭력 세력에 체계적으로 대응할 수 없어 결국 우파 청년단체들의 협력을 용인했다. 우익 청년단체들이 국가 건설 과정에 참여하게 된 것이다. 부일 관료들도 국가기구에 계속 존속하게 되었다. 미군정은 일제 치하에서 행정 경험을 쌓은 한국인을 최대한 동원하는 방식으로 경찰력을 증강했다. 그리하여 1948년에 이르면 2~3년 전에 비해 경찰 규모가 2배 이상 증가하게 된다.
광복군 중심의 군대에서 부일 세력의 군대로
1947년 단독정부 수립이 결정되자 경찰뿐만 아니라 군대도 규모가 커져 7개월 만에 3배 증가했다. 미군정기와 대한민국 정부 출범 초기에는 광복군 출신들이 절대적 수의 열세에도 불구하고 군대에서 최고 지도부를 형성하고 있었다. 처음에는 임시정부와 광복군 출신 인사들이 국군의 중심이 되어야 한다는 사회적 분위기가 팽배했기 때문이다. 그러나 광복군 출신의 군 지도부는 이데올로기적 정통성은 갖췄을지 모르나 현대적 전술과 지식을 구비하지 못했고 무능했다. 1948년 제주 4ㆍ3사건과 여수ㆍ순천 사건을 계기로 일본군 출신의 군인들이 다시 기용되었다. 국가안보 위기가 발생하자 일제강점기의 전력을 이유로 스스로 근신하고 있었던 50~60대의 일본군 출신자들이 1947년 말부터 전격 입대했기 때문이다. 이들은 1948년부터 제주도와 여수, 순천, 옹진 지구 등 최전선을 중심으로 배치되었다. 이와 함께 20~30대의 젊은 일본군 출신 장교들이 미국이 요구하는 현대전의 기준을 빠르게 수용하면서 군에서 주도권을 갖게 되었다.
갑작스럽게 결정된 국가 건설과 안보 위기
1947년 미국과 소련의 협상 결렬로 갑작스럽게 국가 건설이 결정되었고 새로운 국가를 건설하고자 하는 인민의 열망으로 제헌선거가 성공적으로 치러졌다. 그러나 김구와 김규식을 중심으로 한 중도파는 분단 고착화를 염려하여 국가 건설에 참여하지 않았다. 한편 1948년 4월에 남한 단독정부 수립을 받아들이지 않았던 제주도에서 내전을 방불케 하는 폭력 사태가 일어나 수만 명의 사상자가 발생했다. 뒤이어 10월에 일어난 여수ㆍ순천 사건으로 신생 대한민국은 최대 위기를 맞이했다. 군 내 좌익 세력이 제주도에 대한 진압을 거부하여 반란을 일으킨 것이었다. 여수ㆍ순천 사건은 정부 출범 2개월 만에 발생한 좌익의 본격적인 봉기였으며, 이를 진압하는 과정에서 민간인 학살과 같은 막대한 국가 폭력이 행해졌고 전체 희생자가 1만여 명에 달했다.
여수ㆍ순천 사건을 계기로 국가안보의 문제가 최우선 과제로 등장하고 사회 분위기가 급변했다. 안보적 위험에서 초기 국가를 보호하기 위한 극단적 조치들이 계속 시행되었는데, 국가보안법이 제정된 것이다. 또한 반민특위가 해산하게 되었으며, 경찰과 군대 규모가 급증했고, 국가안보의 명목으로 부일 경찰과 우익 청년단체를 적극적으로 활용하게 되었다.
오늘날에는 낯선 제헌헌법의 사회민주주의적 요소들
대한민국 초기 국가 건설 과정에서 나타난 가장 큰 특징 중 하나는 부족했던 자원들을 대신하여 이념 자원을 극대화하려는 노력을 기울였다는 것이다. 즉 임시정부의 유산을 계승하고자 하는 대중들의 열망을 충족시켜 국가권력의 정당성을 높이려고 했는데, 그 대표적인 것이 제헌헌법의 제정이다. 특히 제헌헌법이 가진 사회민주주의적 요소들은 자유시장경제와 현격한 거리가 있어 현재의 시각에서 보면 상당히 낯선 측면이 있다. 이는 임시정부가 표방했던 삼균주의를 계승하고자 했기 때문이다. 토지의 국유화, 정치ㆍ경제 및 교육에서의 평등을 강조한 임시정부의 삼균주의는 국유의 범위를 광범위하게 설정함으로써 자본주의 시장경제와 거리를 두었다. 제헌헌법 역시 중요 자원과 중요 기업에 관해 국유ㆍ국영 제도를 원칙으로 했으며 토지개혁과 의무무상교육을 주창했다. 이렇게 자본주의경제 질서에서는 매우 파격적인 권리들이 헌법상으로 시도될 수 있었던 것은 임시정부의 헌법을 계승해야 한다는 대의명분이 정치 현실을 지배하고 있었기 때문이다.
자본주의 체제가 상당 부분 자리 잡은 현 시점에서는 모순되고 이해할 수 없는 내용이지만, 물적ㆍ경제적 기반이 취약해 국가가 직접 생산과 소비의 주체로 활동하면서 일제가 남기고 간 기업들을 운영 관리해야 했던 당시의 현실에서는 매우 적절한 조항들이었다.
토지개혁, 국가 건설의 정점
대통령 이승만은 토지개혁을 추진해 국민 대다수를 차지하고 있었던 농민들의 지지를 얻어 정치적 정통성을 획득하려고 했다. 이를 통해 정부는 국민의 요구를 국가 건설 과정에 반영하고, 부일 관료들을 계속 기용한 탓에 훼손되었던 민족주의적 이념 자원을 어느 정도 보완하는 데 성공할 수 있었다.
토지개혁은 수천 년 동안 농민의 자유를 구속하고 군림하던 지주가 사라지고 국가 구성원 모두가 근대국가의 일원으로 거듭날 수 있게 된 계기였다. 1949년 6월 유상몰수, 유상분배를 기초로 한 농지개혁 법안에 따라 농민들이 농지를 분배받았다. 토지개혁 성공의 이면에는 조봉암의 공로가 컸다. 물론 공산당 출신인 조봉암을 발탁한 것은 이승만이었다. 이승만의 입장에서는 토지개혁으로 한국민주당의 경제 기반 약화, 농민의 지지 확보, 좌파의 공세 차단이라는 1석 3조의 효과를 얻을 수 있었다. 토지개혁으로 자신 소유의 농지를 경작할 수 있게 된 농민들은 한동안 이승만의 주요 지지자가 되었을 뿐만 아니라, 한국전쟁이 일어났을 때도 북한 공산군의 선동에 현혹되지 않고 대한민국을 굳건하게 지지했다.
중도파의 참여로 안정화되는 신생 공화국
토지개혁과 의무교육제도의 실시로 국가에 대한 국민의 귀속감이 증대하자, 다수의 임시정부 출신 인사들과 중도파 인사들이 점차 대한민국의 건국을 현실로 받아들이고 국가 건설에 참여하고자 했다. 제헌의회 선거를 거부했던 다수의 중도파들도 1950년 5월 30일 실시된 제2대 국회의원 선거에서 대부분 무소속으로 입후보해 당선되었다. 특히 삼균주의의 아버지인 조소앙은 전국 최다 득표로 당선되는 기염을 토했다. 안재홍, 조소앙, 원세훈, 윤기섭, 오하영 등의 중도파 당선자들이 중도 무소속 세력을 이끌고 새로운 정치를 펼칠 것을 다짐하는 분위기였다.
제1공화국이 점차 안정화되어감에 따라 국가 내부의 자생적인 발전 역시 나타나기 시작했다. 특히 기획처장 이순탁과 기획처의 중도파 관료들의 활약이 두드러졌다. 기획처는 경제기획원의 전신에 해당하는 기구로, 당시의 기획처는 생산과 분배를 계획경제체제로 운영하려는 중간파의 입장을 대변했다. 이순탁은 자유주의 경제정책으로는 당면 과제를 해결할 수 없고 종합적인 국가 계획 수립이 필요하다는 입장을 견지하고 있었다. 1950년 즈음에는 예산이 균형을 이루고 세입이 증가했으며 인플레이션이 통제되고 환율이 안정되는 가운데 경제 전망이 바람직한 전환점을 맞이했다. 그리하여 미군이 완전 철수하면 쉽게 무너질 것 같았던 제1공화국은 미국의 지원이 기대에 훨씬 미치지 못했는데도 경제의 부분적 회복과 균형재정을 이루며 한계 속에서도 점차 국가성을 획득해나가고 있었다.
피땀눈물로 이룬 국가 건설의 역사
대한민국은 취약국가로 태어났다. 대한민국 건설의 역사는 그 출발선에서부터 안보, 물자, 인력 등 모든 차원에서 자원이 심대하게 부족했다. 따라서 한국의 국가 건설 과정은 이를 타개하기 위해 민족주의라는 이념 자원을 수시로 동원한 역사이기도 했다. 그러나 신생 공화국은 금세 절체절명의 안보 위기를 겪음으로 인해 민족을 배신했던 부일 관리들을 기용하고 폭력적인 우익 청년단체를 준국가기구로 활용하여 이념 자원을 훼손하는 질곡의 길을 걸어야 했다.
또 다른 한편으로 이념 자원에 대한 과도한 의존은 부작용을 낳기도 했다. 민족주의적 대의명분과 정치적 정통성은 높으나 국가 관료로서의 능력은 떨어지던 인물들이 국가 건설 과정 초기에 기용되면서 국정 운영에 차질과 비능률이 발생했고, 전문가들이 이들을 대체하기까지 많은 시간이 소모됐다. 그 이후로도 반공과 반일이라는 이념이 시계추처럼 왔다 갔다 하면서 전가의 보도처럼 이용되었고, 건국 초기부터 노정된 취약성은 오늘날까지도 우리 사회에 깊은 분열의 그림자를 드리우고 있다.
그럼에도 불구하고 대한민국은 붕괴하지 않고 살아남아 상당한 수준의 번영을 이루었다. 촉박한 국가 수립 일정, 부족한 예산 및 자원 속에서 초라하게 탄생했지만 세계 10위권의 경제 강대국이자 세계 7위의 군사 강대국으로 성장한 대한민국. 이 책은 취약국가로 탄생한 대한민국의 근대국가 건설 과정을 객관적ㆍ실증적으로 재구성한 최초의 시도이자, 그 시대를 산 건설자들에 대한 헌사이다.
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