[서문]
1.
여기 「국토계획법」 초판을 세상에 내어놓습니다.
국토계획법은 토지의 이용관계의 근간이 되는 법이고, 우리가 흔히 ‘도시계획’이라고 일컫는 것의 기반이 되는 법입니다. 이를 통하여 행정주체는 도시 내외의 모든 공간을 형성하고, 또 관리하게 됩니다. 그만큼 국토계획법이 지니는 역할과 위상은 중요하고 지대합니다.
은사님이신 서울대학교 김종보 교수님께서는 건설법의 영역을 구축하시고 두루 연구하시면서, 그 한 부분인 국토계획법에 대하여도 새로운 개념과 이론을 제시하여 오셨습니다. 그러나 은사님의 논저와 여러 교수님들의 서적을 제외하고는, 상당수의 국토계획법의 해설서들이 조문을 열거, 편집한 다음 일부 판례나 질의회신사례를 소개하는 정도에 머물러 왔던 것이 현실입니다. 조문집에 지나지 않음에도 불구하고 해설서를 자처하는 경우도 많았습니다. 물론 해석법학에서 법조문이 가진 의미와 지위는 부정하기 어렵습니다. 그렇지만, 조문을 소개하고 열거하는 정도에 머무른다면 ‘법리’라는 것을 발견해내는 것은 요원하고, 건설법 각론에 해당하는 개별 법률의 영역에서 ‘법학’이라고 부를 수 있는 경지에 이르기도 어렵습니다. 이 책은 선학(先學)들의 논의를 기반으로, 국토계획법의 ‘법리’라고 부를 수 있는 무언가들을 찾고, 국토계획법을 행정법학의 관점에서 분석해보려는 저자의 고민의 산물이기도 합니다.
주제넘게도, 저자는 법학을 ‘문장(文章)’의 학문이라고 생각합니다. 법학을 공부하는 사람의 고민은 그 사람이 창작하는 문장에 담기게 됩니다. 그리고 문장에 대한 반응(reaction)과 논의가 축적되면서 다른 문장들을 재생산해 낼 때, 비로소 우리는 법리 혹은 법학이라는 것에 조금씩 다가갈 수 있다는 것이 저자가 가진 평소의 생각입니다. 그러다가 그 문장이 보편적인 설득력을 얻게 된다면 실정법을 대체하는 경우도 발생할 수 있습니다. 국토계획법에 대한 논의와 연구 또한 마찬가지입니다. 저자가 본서를 집필하면서 초점을 맞춘 것 또한 ‘저자 스스로의 문장’입니다. 평소 속필(速筆)의 습관에 젖어 있었기에, 스스로도 저자가 유려하면서도 깊은 고민이 배어있는 문장을 만들어 낼 수 있을 것이라는 기대는 일찌감치 접어두었습니다. 그러나, 판례나 해석례, 선학들의 권위 있는 문장들을 소개하면서도, 최소한 국토계획법의 큰 틀과 개별 조문들에 대하여 저자의 생각과 이해, 주장이 담긴 문장들을 추가하고자 했습니다. 불민(不敏)하지만 가급적 저자의 문장을 제시하고자 하였습니다.
이 책을 통하여, 추상적인 개념으로 가득 찬 국토계획법의 개별 조문들에 대한 저자의 견해를 제시하면서 국토계획법 체계 전반에 걸친 내재된 흐름을 발굴하려 해보았습니다. 판례나 해석례들이 축적되어 있다면 그 경향과 추세를 짚어 무언가 일관된 방향을 소개하는 한편 가급적이면 저자의 논평을 덧붙이려 했습니다. 쟁점을 논한 선례가 없더라도 추후 분명히 문제가 될 수 있는 부분들을 지적하여 두었고, 필요하다면 입법적 개선방향도 제시하려 했습니다. 그간의 국토계획법에 대한 법학 논저뿐만 아니라 도시계획학의 논저들을 최대한 탐독했고, 그 결과도 적극적으로 정리하고 논평해보려 시도하였습니다. 비교법적인 접근도 일부 가미하여, 외국의 법과 제도를 소개하고자 하였습니다.
은사님이신 김종보 교수님께서는 저자를 지도하시면서 항상 ‘풍성한 논의’의 필요성을 역설하시고는 하셨습니다. 저자가 본서를 저술하면서 초점을 맞춘 것도 바로 풍성한 논의입니다. 지금은 국토계획법에 대한 풍성한 논의가 먼저 이루어져야 할 때라고 생각했습니다. 그래야만, 저자가 제시하는 논의들에 대한 반작용(reaction)이 있을 것이고, 이를 통해 문장과 문장의 교환이 이루어질 수 있을 것입니다. 저자와 독자분들이 주고받는 문장들이 점차 국토계획법, 나아가서는 우리 도시계획 법제에 대한 법리를 형성해 나갈 것이기에, 언제든 이 책의 부족한 점에 대한 질책과 관심을 간절히 바라는 바이기도 합니다. 그와 같은 질책과 관심, 그리고 매년 변화하는 입법적 논의와 판례, 해석례 등을 집대성하여 가급적 매년 혹은 격년으로 이 책의 판형을 새로이 해갈 생각이기도 합니다.

2.
저자는 감사하게도 국토계획법의 주무부처인 국토교통부에서 이 법의 법적, 정책적 논의와 적용이 이루어지는 최전선에서 일할 기회가 있었습니다. 내부에서 국토교통부 전체를 대상으로 법률자문을 담당하는 거의 유일한 법조인이라는 특수한 지위와, 국토부·서울법대 모임의 여러 선배님들, 규제개혁법무담당관실의 상사·동료분들의 애정 어린 관심 덕에 원 없이 도시계획의 실무 사례들을 접해볼 수 있었습니다. 논문 주제가 될 법한 쟁점들도 발에 채이는 곳이었기에, 지금도 국토교통부에서의 경험을 소중하게 생각하고 있습니다. 이를 통해 국토계획법과 도시계획 제도에 대한 살아있는 고민들을 접할 수 있었기 때문입니다.
이 책의 집필 계기와 관련하여 법무법인(유) 율촌 부동산건설부문에서의 경험도 언급하지 않을 수가 없습니다. 저자는 종종 율촌에서의 생활을 ‘대학병원’과 같다고 설명합니다. 임상을 하고, 그 결과로 생각을 정리해 논문을 쓰는 생활이 마치 대학병원의 그것과 비슷하다는 생각이기 때문입니다. 감사하게도 저자는 건설법, 혹자는 부동산 공법이라고 부르는 영역의 일들을 전담해왔습니다. 그 과정에서 무수한 ‘논문거리’들을 떠올리고 고민할 수 있었고, 이를 바탕으로 일과 병행하여 논문과 단행본들을 발표할 기회를 얻어왔습니다. 2020년에는 선배님들을 모시고 그간의 업무사례들을 바탕으로 항만재개발사업에 관한 국내 최초의 해설서인 「항만재개발법 해설」을 출간했고, 그 경험을 발판으로 금번에 이 책을 출간한 것이기도 합니다. 단언컨대 율촌에서의 집중되고 전문화된 임상·실무경험이 없었다면, 이 책을 출간할 엄두도 내지 못했을 것입니다. 상기해보면, 국토계획법 개별 조문의 대부분에 대한 업무를 율촌에서 접해왔던 것 같습니다.

3.
이와 같이, 국토교통부와 율촌에서 업무를 처리하면서 느꼈던 저자 스스로의 한계는 바로 ‘권위’의 부재(不在)였습니다. 서른 남짓한 변호사가 제시하는 의견에 권위가 있을 리가 없었습니다. 그래서 항상 ‘논증’에 매달리고는 했습니다. 왜 법을 이렇게 해석하고 적용해야 하는지를 치밀하게 설파할 수 있어야만, 저자의 의견에 그나마 귀를 기울이도록 만들 수 있었기 때문입니다. 그래서 법학논증론이나 영미(英美)의 lawyering 서적들을 그토록 탐독해왔던 것인지도 모르겠습니다. 그러다, 바람이 들어 영미의 planning law나 land use law 서적들을 독학하기도 했고, 영미 도시계획법을 제대로 이해하려면 영미법 전반에 대한 이해가 필요하다는 생각에 무모하게도 캘리포니아 바시험에 응시하는 한편 온라인으로 미국대학의 석사과정에 등록하기도 했습니다.
그런 탐독의 과정에서 저자가 그토록 찾아 헤매었던 것이 참고문헌 - ‘reference’ 였습니다. 저자의 의견에 부합하는 것이든 아니든, 최소한 저자가 고민하던 쟁점에 대한 논의가 있다는 것을 보여주고 싶었기 때문입니다. 한국이든 세계 각국이든 논의를 찾아내어 의견서나 서면의 각주에서라도 수록하고 싶었습니다. 그러나 대부분의 경우에는 은사님의 발자취에 머물 수밖에 없었고, 은사님께서 발자국을 남기시지 않은 영역에서는 이내 곧 물가에 남겨진 아이가 되고는 했습니다. 그렇게 혼자서 혹은 건설법연구회에서 동문수학하는 학형(學兄)들의 도움을 받아 고민의 파편들을 모아가면서, 언젠가는 이 책과 같은 서적을 출간해보리라 결심했었습니다. 그리고 오늘 이렇게, 비록 부족한 책이지만 빛을 보게 되었습니다. 부족하나마 이 책이 저와 같은 고민을 하시는 법률가, 공무원, 여러 전문가 분들의 ‘reference’가 되어 줄 수 있기를 희망해봅니다.

4.
본서의 출간에 즈음하여 감사드려야 할 분들이 이루 헤아릴 수 없을 정도입니다.
은사님이신 서울대학교 김종보 교수님께 깊은 존경과 감사의 말씀을 드리고 싶습니다. 제가 가진 국토계획법이나 건설법에 대한 이해나 지식들 중 어느 하나 은사님의 가르침으로부터 비롯되지 않은 것이 없다는 생각을 항상 지니고 있습니다. 이 책은 은사님께서 평생을 일구어 오신 학문세계에서, 조금이나마 스스로의 움직임을 만들어보려는 저의 미약한 날갯짓에 불과합니다. 이에 이 책에 오류가 있다면 전적으로 저자 스스로의 오해와 부족함에서 비롯된 것임을 밝혀두고자 합니다.
흔쾌히 추천사를 써주신 강호인 前 국토교통부 장관님께도 깊이 감사드립니다. 그 어느 법보다도 행정가와 법률가의 시선이 조화롭게 교차되어야 하는 것이 국토계획법이라 생각합니다. 국토계획법과 각종 개발사업법과 관련한 행정가 입장에서의 시선과 이해에 대한 장관님의 고견과 지도가, 아직 경험이 일천한 저자에게는 항상 소중한 가르침이 되고 있습니다. 이 책이 장관님의 명성에 흠이 되지 않도록 더욱 정진하여 다듬어 나가겠습니다.
율촌 부동산건설부문장이신 박주봉 변호사님께 깊은 감사의 말씀을 드립니다. 이 책의 바탕이 된 실무 경험들은 박주봉 변호사님의 지도·편달이 아니었다면 축적할 수 없었을 것들입니다. 갓 학부를 졸업해 경력이라고 할 것도 없었던 저자를 발탁하여 입사 전까지 5년의 시간을 기다려 주셨던 박주봉 변호사님이 아니셨다면 지금의 저 또한 존재할 수 없었을 것이라 생각합니다. 항상 저자를 믿어주시고, 또 성장할 수 있도록 지켜봐주시는 은혜에 늘 감사하고 있습니다. 배려해주신 바에 손색이 없는 인재로 성장해나가겠습니다.
이 책이 발간되기까지 물심양면