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공기업의 정치경제

유승원 저자(글)
박영사 · 2022년 02월 25일 (1쇄 2018년 09월 10일)
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본서가 말하는 공기업은 「공공기관의 운영에 관한 법률」(공운법) 상 공공기관을 의미한다. 제2판은 다음의 특징을 가진다. 첫째, 공기업(공운법상 공공기관, 이하 같음)에 대한 핵심사항 중심으로 간략하게 구성하였다. 둘째, 저자가 공기업에 대해 새롭게 연구한 결과물을 반영하였다. 셋째, 대학교 공기업 교과서에서 공통적으로 다루고 있는 주요한 주제를 저자의 관점에서 분석하여 추가하였다. 마지막으로, 최신의 데이터와 사례를 이용하여 공기업 정책을 안내하였다.
공기업이 한국 경제와 국민들의 삶에 미치는 영향은 지대하다. 그러나 공기업 연구는 한국과 외국 모두에서 민간 사기업에 대한 연구만큼 활발하지 않다. 공기업을 적극적으로 연구하는 연구자 중 한 명으로서 공기업 연구 분야를 개척하고 확대해 나가고자 한다.

작가정보

저자(글) 유승원

(현) 경찰대 행정학과 부교수연세대 경영학과 박사(회계학), 미국공인회계사영국 Exeter대 정치학과 연구원기획재정부ㆍ대통령실ㆍ국세청 근무(행정고시 재경직)기획재정부 공기업ㆍ준정부기관 경영평가단 평가위원(간사ㆍ팀장)문화체육관광부 기타공공기관 경영평가단 평가위원해양수산수 기타공공기관 경영평가단 평가위원행정안전부 지방공기업 경영평가단 평가위원 행정안전부 정부혁신평가단 평가위원 등신재무행정론(박영사: 공저)
정부예산과 재정관리(문우사)

목차

  • 추천사ㆍiii

    제2판 서문ㆍv

    제1판 서문ㆍvi

    제1편 공공기관 길라잡이

    1장 공공기관의 원리 ㆍ3

    공공기관의 의의/3
    공공기관의 포괄범위/4
    공공기관의 생성원리/6
    공공기관의 운영원리/8

    2장 공공기관의 현황 ㆍ14

    분석 대상: 「공공기관의 운영에 관한 법률」상 공공기관/14
    중앙부처와의 비교/17
    민간 사기업과의 비교/18

    제2편 공공기관 정책의 정치적 접근

    3장 공공기관의 지배구조 ㆍ29

    공공기관 지배구조의 의의/29
    지배구조가 성과에 미치는 경로/31
    전통적인 공공기관 지배구조: 내부 지배구조와 외부 지배구조/32
    OECD 공공기관 지배구조 가이드라인/37

    4장 정부의 공공기관 지정 ㆍ42

    정부의 지정: 재량 vs. 기속/42
    공공기관 지정시와 비지정시의 차이/49
    공공기관 지정 관련 이슈와 사례/52

    5장 공공기관 임원의 정치적 연결 ㆍ70

    낙하산 인사 개념의 무용성과 정치적 연결 개념의 우월성/71
    기관장, 감사, 사외이사의 정치적 연결성: 4개 정부 비교/77

    6장 선거와 공공기관 ㆍ84

    선거가 공공기관의 경영관리에 미치는 영향/85
    선거가 공공기관의 성과에 미치는 영향/87
    한국의 사례/93

    제3편 공공기관 운영의 관리 정책

    7장 공공기관의 사회적 가치와 ESG ㆍ101

    공공기관의 사회적 책임에 대한 이해/101
    공공기관의 정치ㆍ경제적 요인과 사회적 가치 평가/107
    공공기관에서의 ESG/112

    8장 공공기관 경영평가 ㆍ114

    공공기관 경영평가 개요/114
    공공기관 경영평가 결과 분석/121
    공공기관 경영평가에 대한 평가와 문제점/124

    9장 공공기관의 인사·조직·재무 관리 및 노사관계 ㆍ133

    공공기관의 인사관리/133
    공공기관의 노사관계/136
    공공기관의 조직관리/138
    공공기관의 재무관리/140

    제4편 공공기관 정책의 경제적 접근

    10장 공공기관과 협력업체의 동반성장 ㆍ145

    공공기관 협력업체의 현황/147
    공공기관 협력업체의 성과/153
    공공기관의 성과와 협력업체의 성과간 관계/156
    공공기관 동반성장 평가/165

    11장 공공기관 민영화 ㆍ168

    공공기관 민영화의 이해/169
    공공기관 민영화의 성과에 대한 연구 정리/173
    역대 정부별 민영화 정책/184

    12장 주식시장에 상장된 공공기관 ㆍ197

    국내 및 해외의 상장 공공기관 현황/197
    공공기관 상장(부분 민영화) 정책의 목표/200
    상장 공공기관 정책의 해외 사례/204
    한국의 상장 공공기관 정책/211

    참고문헌ㆍ219

    찾아보기ㆍ229

    표 목차

    표 1-1 공공기관의 생성원리 및 관련 공공기관 예시ㆍ7
    표 1-2 공공성과 기업성의 조화 사례: 한국전력공사의 전기요금ㆍ12
    표 2-1 공운법 상 공공기관(중앙 공공기관) 현황ㆍ15
    표 3-1 전통적인 공공기관 지배구조: 내부 지배구조와 외부 지배구조ㆍ33
    표 3-2 공공기관의 내부 지배구조: 핵심 요인ㆍ35
    표 3-3 공공기관의 외부 지배구조: 핵심 요인ㆍ37
    표 3-4 OECD 공공기관 지배구조 가이드라인 내용 및 한국에서의 적용 평가ㆍ41
    표 4-1 연도별 공공기관 지정 현황ㆍ47
    표 4-2 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제5조에 의한 공공기관 유형 분류 관련 주요사항 정리ㆍ48
    표 4-3 공공기관 지정시와 비(非)지정시의 차이ㆍ50
    표 4-4 공공기관 지정시 정부가 재량을 발휘할 때의 장단점ㆍ54
    표 4-5 공공기관 지정시 법률에 기속(의무 분류)시킬 경우의 장단점ㆍ55
    표 4-6 정부의 재량적 지정 사례: 한국산업은행 등ㆍ58
    표 4-7 KBS와 EBS의 공공기관 지정 요건 충족 여부ㆍ61
    표 4-8 KBS, EBS가 공공기관으로 지정되는 경우의 실익 검토ㆍ64
    표 4-9 상호부조기관의 공공기관 지정 요건 및 실제 지정 현황ㆍ66
    표 4-10 상호부조기관의 공공기관 지정 관련 실익 검토ㆍ68
    표 5-1 낙하산 개념의 단점과 정치적 연결성 개념의 우월성ㆍ76
    표 5-2 공공기관 임원의 정치적 연결에 해당하는 5가지 사례ㆍ78
    표 6-1 선거가 공공기관의 성과에 미치는 영향을 미치는 경로ㆍ92
    표 6-2 선거와 공공기관의 성과에 대한 사례ㆍ97
    표 7-1 공공기관 경영평가중 사회적 책임 활동 관련 평가 지표와 배점ㆍ105
    표 7-2 사회적 책임에 대한 국제표준화기구(ISO)의 규정ㆍ106
    표 7-3 공공기관의 ESG 관련 공시 확대 사항ㆍ112
    표 7-4 ESG 관련 공공기관 경영평가에서 활용할 수 있는 지표 예시ㆍ113
    표 8-1 공공기관 경영평가의 평가 유형 구분ㆍ115
    표 8-2 공공기관 경영평가 지표 및 가중치 예시(공기업)ㆍ116
    표 8-3 한국철도공사의 경영평가 결과 예시ㆍ120
    표 8-4 공공기관 유형별 경영평가 총점 및 등급 현황ㆍ121
    표 8-5 경영평가 항목간 피어슨 상관계수ㆍ128
    표 8-6 계량평가에서 기관이 제시한 점수 대비 평가단이 인정한 점수ㆍ130
    표 8-7 경영평가 실적보고서(증빙자료 포함)의 오류 또는 허위 사례ㆍ131
    표 10-1 공기업 협력업체의 개요ㆍ147
    표 10-2 공기업 협력업체의 산업별 분포 현황ㆍ149
    표 10-3 공기업이 거래하는 협력업체 현황ㆍ149
    표 10-4 공기업 유형별 협력업체 현황ㆍ150
    표 10-5 소위 재벌에 속하는 대규모 협력업체 현황ㆍ151
    표 10-6 공기업 협력업체의 주식시장 상장 현황ㆍ152
    표 10-7 공기업 협력업체의 소속 주식시장별 특성 분석ㆍ152
    표 10-8 협력업체 성과 분석을 위한 공통 지표ㆍ153
    표 10-9 공기업 협력업체의 성과 개요ㆍ154
    표 10-10 공기업 유형별 대규모 기업집단 협력업체와 여타 협력업체의 성과 분석ㆍ155
    표 10-11 공기업의 재무성과와 협력업체의 재무성과간 상관관계ㆍ157
    표 10-12 공기업의 재무성과와 협력업체의 재무성과간 상관관계(공기업 유형별)ㆍ158
    표 10-13 공기업의 재무성과와 협력업체의 재무성과간 상관관계(상장 협력업체, 비상장 협력업체)ㆍ160
    표 10-14 공기업의 재무성과와 협력업체의 재무성과간 상관관계(대규모 기업집단 협력업체, 여타 협력업체)ㆍ160
    표 10-15 공기업의 정부 경영평가 등급간 공기업의 재무성과 차이비교ㆍ162
    표 10-16 공기업의 정부 경영평가 등급간 협력업체의 재무성과 차이비교ㆍ162
    표 10-17 공기업의 정부 경영평가 등급간 협력업체의 재무성과 차이비교(공기업 유형별)ㆍ163
    표 10-18 공기업의 정부 경영평가 등급간 협력업체의 재무성과 차이비교(기타)ㆍ164
    표 10-19 공공기관 동반성장 평가 항목 및 배점ㆍ165
    표 10-20 공공기관 동반성장 평가 결과 (2017년-2021년 평가)ㆍ166
    표 11-1 민영화된 기관에 대한 후생변화 분석ㆍ177
    표 11-2 민영화된 기관에 대한 형평성 등 기타사항 분석ㆍ181
    표 11-3 민영화의 성과(효율성ㆍ형평성 등) 정리-선행연구 종합ㆍ182
    표 11-4 역대 정부별 민영화 정책 정리(계획, 실행, 성과ㆍ환류 측면)ㆍ195
    표 12-1 국내 상장 공공기관 현황ㆍ198
    표 12-2 해외 상장 공기업 현황ㆍ199
    표 12-3 완전 민영화의 목표와 공공기관 상장(부분 민영화)의 목표ㆍ203
    표 12-4 상장 공공기관 정책에 대한 해외사례ㆍ209
    표 12-5 상장 공공기관 대한 정부의 출자금 및 보조금 지원(2012년∼20년)ㆍ212
    표 12-6 한국의 상장 공공기관 관련 정책ㆍ217

    그림 목차



    그림 1-1 공공부문의 포괄범위에서 바라본 공기업(공공기관)ㆍ5
    그림 1-2 정부부처ㆍ지자체와 사기업의 대리인 구조ㆍ9
    그림 1-3 공공기관의 대리인 구조ㆍ10
    그림 2-1 공운법상 공공기관의 현원 현황(중앙부처 대비)ㆍ17
    그림 2-2 공운법상 공공기관의 예산 현황(중앙부처 대비)ㆍ17
    그림 2-3 공운법상 공공기관 전체 현황(삼성전자 대비)ㆍ19
    그림 2-4 최대 규모 공기업(한국전력공사) 현황(현대자동차 대비)ㆍ20
    그림 2-5 공운법상 공공기관 평균 수준 현황(SK가스 대비)ㆍ21
    그림 4-1 공운법에 따른 공공기관 지정 및 배제 흐름도ㆍ43
    그림 5-1 낙하산 인사와 정치적 연결성, 그리고 1종ㆍ2종 오류ㆍ77
    그림 5-2 기관장의 정치적 연결성ㆍ80
    그림 5-3 감사(위원장)의 정치적 연결성ㆍ81
    그림 5-4 사외이사의 정치적 연결성ㆍ82
    그림 6-1 선거가 공공기관의 성과에 영향을 미치는 경로ㆍ88
    그림 6-2 선거 연도의 재무성과와 정부평가(공공기관 경영평가) 결과 비교ㆍ95
    그림 6-3 실증분석-선거가 재무성과 및 정부평가에 미치는 영향ㆍ96
    그림 6-4 실증분석-선거와 공공기관의 성과가 기관장의 교체에 미치는 영향ㆍ96
    그림 7-1 사회적 가치 평가 현황ㆍ107
    그림 7-2 공공기관의 정치적 요인과 사회적 가치 평가ㆍ110
    그림 7-3 공공기관의 경제적 요인과 사회적 가치 평가ㆍ111
    그림 8-1 공공기관 경영평가 등급 현황(2010년∼20년 실적평가)ㆍ122
    그림 8-2 공공기관 유형별 경영평가 등급 현황(2010년∼20년 실적평가 평균)ㆍ123
    그림 8-3 공공기관 경영평가 총점의 4개 정부간 비교ㆍ124
    그림 10-1 공기업 협력업체의 소위 재벌ㆍ중견기업ㆍ중소기업ㆍ소상공인 현황ㆍ

추천사

  • 공기업 관련 강연을 하는 자리에 설 때가 종종 있다. 이때마다 항상 들려주던 말이 있었다. “공기업은 어렵다”이다. 경영을 맡고 있는 공기업 임직원은 물론이고 정부의 정책담당자 입장에서도 어렵다. 민간 기업은 몇 번을 실패해도 한 번의 성공으로 수백 명의 직원을 먹여 살리고 영웅이 되기도 한다. 하지만 아무리 칭찬받던 공기업이라도 한 번의 실패로 국민적 비난에 휩싸이기도 한다. 재무적 성과가 좋다고 해서 항상 칭찬을 받는 것도 아니다. 그것을 이루는 과정이 투명하고 도덕적이어야 하고 결과도 사회적 가치에 맞아야 한다. 국민은 공기업의 주인이자 가장 큰 고객이기도 하다. 주인으로서의 국민과 고객으로서의 국민의 목소리는 가끔 다르게 보이기도 한다. 공기업을 둘러싸고 국민이나 국민을 대리ㆍ대표하는 정부, 국회, 경영진, 언론, 시민ㆍ사회단체, 노동계 등 다양한 목소리와 요구를 들어야 한다.
    이러한 점에서 ‘공기업의 정치경제’는 공기업을 둘러싼 복잡하고 난해한 고민들을 이해하는데 큰 도움을 준다. 유승원 교수는 그동안 시도되지 않았던 새로운 접근법, 정치ㆍ경제적 프리즘을 통해 공기업의 존재이유와 공기업을 둘러싼 다양한 담론들을 체계적으로 알기 쉽게 풀어낸다. 전통적인 공기업 이론에 보태어 공기업 특유의 생성과 발전과정, 현재의 지배구조가 형성된 의미, 그리고 문제점을 조목조목 꼼꼼히 분석하고 있다. 여기에 공기업이 추구하는 가치로서 공공성과 기업성 문제, 공기업의 경영평가 등 전통적인 이슈와 함께 사회적 가치경영이나 협력업체와의 동반성장, 상장공기업 등 최근에 새롭게 부각되는 이슈들을 공공기관 정책실무자와 학생들이 이해하기 쉽도록 구체적인 사례와 데이터를 사용하여 체계적으로 설명하고 있는 점은 이 책의 큰 강점이다.
    「공공기관의 운영에 관한 법률」을 제정하고 현재의 제도를 마련하는데 나름대로 역할을 한 입장에서 우리나라의 공공기관 정책에 대해 큰 책임감을 가지고 있다. 한편으로 잠시나마 공기업 경영을 담당하였던 본인의 경험에 비추어 보면 제도와 현실 사이에 상당한 간극이 있음을 느꼈다. 실제 사례와 데이터를 통해 현실에 접근하는 이 책의 방식은 보다 현실에 가깝게 공기업 정책을 이해하기 위한 훌륭한 시도이다. 공기업 혁신을 위한 많은 제언도 담고 있어 정부에도 큰 도움을 줄 것으로 믿는다.
    오늘날 공공기관들은 중대한 변화의 기로에 서있다. 오직 국민만을 바라보는 공공기관으로 거듭나기 위해 공공기관 정책에도 의미 있는 변화가 필요한 때다. 어느 때보다도 치열한 고민과 뼈를 깎는 노력이 필요하다. 마침 유 교수가 좋은 책을 참 좋은 시기에 써주었다. 책 구석구석 유승원 교수의 뜨거운 열정과 치열한 고민도 느낄 수 있었다. 유 교수와는 과거 기획예산처 시절부터 알고 지낸 사이지만 통찰력이 깊어 언제나 같이 일하고 싶은 동료였다. 정책 담당자로서 감사를, 과거 동료로서 심심한 축하의 인사를 보낸다. 이 책이 앞으로 많은 공공기관 정책 담당자들, 현장 실무자들과 공부하는 학생들에게 소중한 자산이 될 것을 믿어 의심치 않는다.

책 속으로

제2판 서문

독자들께서 제1판(2018년, 2쇄)에 좋은 반응을 주셔서 개정판인 제2판을 출판하게 되었다. 독자들께 깊은 감사를 드린다.
본서가 말하는 공기업은 「공공기관의 운영에 관한 법률」(공운법) 상 공공기관을 의미한다. 제2판은 다음의 특징을 가진다. 첫째, 공기업(공운법상 공공기관, 이하 같음)에 대한 핵심사항 중심으로 간략하게 구성하였다. 둘째, 저자가 공기업에 대해 새롭게 연구한 결과물을 반영하였다. 셋째, 대학교 공기업 교과서에서 공통적으로 다루고 있는 주요한 주제를 저자의 관점에서 분석하여 추가하였다. 마지막으로, 최신의 데이터와 사례를 이용하여 공기업 정책을 안내하였다.
공기업이 한국 경제와 국민들의 삶에 미치는 영향은 지대하다. 그러나 공기업 연구는 한국과 외국 모두에서 민간 사기업에 대한 연구만큼 활발하지 않다. 공기업을 적극적으로 연구하는 연구자 중 한 명으로서 공기업 연구 분야를 개척하고 확대해 나가고자 한다.
공기업 연구를 함께 진행했거나 진행하고 있는 부경대 이남국 교수님, 서울연구원 신가희 박사, 고려대 심연우 박사, 성균관대 유은지 박사 등 많은 동료들과, 본서에 대해 귀중한 조언을 해주신 기획재정부의 정향우 국장님, 고재신 과장님, 강준모 과장님께 감사드린다. 여러 공기업 관계자 분들은 인터뷰 등으로 도움을 주셨다. 마지막으로 부족한 저자를 아껴준 동반자, 사랑하는 아내에게 고마움을 전한다. 본서에서 개선할 사항이 있다면 모두 저자의 몫이다.

2022년 2월
저자 유승원

제1판 서문

공기업은 본래 공공가치를 실현하거나 공공재ㆍ외부효과로 인해 발생하는 시장실패 문제 등을 해결하기 위해 설립되었다. 그러나 실제로는 공기업이 오히려 실패하거나 골치 덩어리로 전락하기도 한다. 공기업의 생성과 운영원리는 중앙부처, 지방자치단체와 다르고 사기업과도 상이하다. 이러한 공기업의 특징을 고려하지 않고 공기업을 정부부처, 지자체 또는 사기업과 유사하게 바라보고 운영ㆍ관리하는 데에서 문제가 발생하는 것이 아닌가 한다.
공기업을 올바르게 이해하기 위해서는 공기업을 정치경제적 관점에서 검토할 필요가 있다. 여기서 정치적 관점은 누가 공기업에 대한 권한을 가지고 운영ㆍ관리하는가의 문제로서 지배구조(governance)와 관련이 깊고, 경제적 관점은 공기업의 제반 자원을 어떻게 배분하는가와 관련된 문제이다. 국민(주인)과 공기업(최종 대리인) 사이에서 정치권(중간 대리인)이 공기업에 어떻게 개입하고 그 결과 공기업의 자원이 어떻게 배분되는지를 분석하는 것이다.
본서는 이러한 정치경제적 접근방법을 통해 그동안 이슈가 되어 왔거나 앞으로 이슈가 될 수 있는 핵심적인 사항을 중심으로 공기업 정책을 다루고 있다. 공기업의 실제 사례와 데이터를 최대한 수집하여 설명하고 실증적으로 분석하였다. 공기업 정책 담당자나 공기업 현장의 활동가가 공기업 정책에 대한 이해를 높이고 정책을 개발하며, 대학(원)에서 공기업 수업을 진행하는데 도움이 되도록 노력하였다. 관련하여 각 장에서 살펴볼 수 있는 사항은 다음과 같다. 본서를 순서에 따라 읽어도 좋지만, 독자의 선호에 따라 필요한 장을 선별하여 읽어도 무방하다.
본서가 나오기까지 많은 분들이 도움을 주셨다. 부경대의 이남국 교수, 강원대의 김영록 교수, 지방공기업평가원의 노성민 박사는 아이디어를 제공하고 내용도 점검해 주었다. 신가희 연세대 박사과정생은 이에 더해 교정까지 꼼꼼히 봐 주었다. 박영사는 출판 작업을 원활히 진행해주었고, 여러 공기업 관계자 분들은 인터뷰 등 도움을 주셨다. 모두에게 감사드린다. 마지막으로 부족한 저자를 아껴준 동반자, 사랑하는 아내에게 고마움을 전한다.

2018년 9월
저자 유승원

기본정보

상품정보
ISBN 9791130315164
발행(출시)일자 2022년 02월 25일 (1쇄 2018년 09월 10일)
쪽수 256쪽
크기
172 * 245 * 17 mm / 477 g
총권수 1권
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도서 소득공제 안내

  • 도서 소득공제란?

    • 2018년 7월 1일 부터 근로소득자가 신용카드 등으로 도서구입 및 공연을 관람하기 위해 사용한 금액이 추가 공제됩니다. (추가 공제한도 100만원까지 인정)
      • 총 급여 7,000만 원 이하 근로소득자 중 신용카드, 직불카드 등 사용액이 총급여의 25%가 넘는 사람에게 적용
      • 현재 ‘신용카드 등 사용금액’의 소득 공제한도는 300만 원이고 신용카드사용액의 공제율은 15%이지만, 도서·공연 사용분은 추가로 100만 원의 소득 공제한도가 인정되고 공제율은 30%로 적용
      • 시행시기 이후 도서·공연 사용액에 대해서는 “2018년 귀속 근로소득 연말 정산”시기(19.1.15~)에 국세청 홈택스 연말정산간소화 서비스 제공
  • 도서 소득공제 대상

    • 도서(내서,외서,해외주문도서), eBook(구매)
    • 도서 소득공제 대상 상품에 수반되는 국내 배송비 (해외 배송비 제외)
      • 제외상품 : 잡지 등 정기 간행물, 음반, DVD, 기프트, eBook(대여,학술논문), 사은품, 선물포장, 책 그리고 꽃
      • 상품정보의 “소득공제” 표기를 참고하시기 바랍니다.
  • 도서 소득공제 가능 결제수단

    • 카드결제 : 신용카드(개인카드에 한함)
    • 현금결제 : 예치금, 교보e캐시(충전에한함), 해피머니상품권, 컬쳐캐쉬, 기프트 카드, 실시간계좌이체, 온라인입금
    • 간편결제 : 교보페이, 네이버페이, 삼성페이, 카카오페이, PAYCO, 토스, CHAI
      • 현금결제는 현금영수증을 개인소득공제용으로 신청 시에만 도서 소득공제 됩니다.
      • 교보e캐시 도서 소득공제 금액은 교보eBook > e캐시 > 충전/사용내역에서 확인 가능합니다.
      • SKpay, 휴대폰 결제, 교보캐시는 도서 소득공제 불가
  • 부분 취소 안내

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      신용카드 결제 후 예치금으로 환원 된 경우 승인취소 되지 않습니다.

  • 도서 소득공제 불가 안내

    • 법인카드로 결제 한 경우
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