청대 초기(17세기 후반)의 지방관 출신인 황육홍(黃六鴻)이 지은 이 책은 황제가 직접 임명하는 가장 하층의 지방행정 단위인 주(州)·현(縣)의 지방장관, 즉 지현(知縣)·지주(知州)라는 지방관을 독자로 삼고 있다. 유일하게 관원이 직접 일반 백성을 대면하면서 관리할 수 있는 단위인 주·현의 지방관은 이 때문에 목민관(牧民官)이나 부모관(父母官)으로 불린다. 『복혜전서』는 주로 새로 부임할 예정이거나 이제 막 부임한 이러한 초임 지방관들을 대상으로 쓴 것이다. 따라서 그들이 다스리는 백성에게 행복과 은혜를 가져다주는 지침서로서 마련된 이 책은 ‘훌륭한 지방관이 되는 법’이라 할 수 있다. 사실상 중국판 『목민심서』라고도 할 수 있는 것이다.
때문에 지방관의 주 임무인 세금 징수(전곡)와 소송 관리(형명)를 비롯하여 부임 때부터 시작하여 이임할 때까지의 모든 사항에 대해 아주 꼼꼼한 지침을 제공하고 있는 것이 이 책의 중요한 특징이다. 지방관이 이임할 때 그가 떠나지 못하게 백성이 수레의 끌채에 매달리거나 바퀴 앞에 드러눕거나, 아니면 백성이 관리를 좀 더 머물게 해 달라고 길을 막고 황제에게 요청하는 일이 가능해지도록, 부모관으로서 지방관의 책임과 의무에 대해서도 최선의 방향을 제시하는 점 역시 마찬가지다.
황육홍은 이러한 『복혜전서』라는 제목의 책을 지은 이유에 대해 지방관이 다스리는 주현이라는 지방사회에 행복[福]을 조성하고 백성에게 은혜[惠]를 베풀기 위한 종합적인 지침서라는 취지를 제시하고 있다. 단순하게 지방관으로의 경력을 잘 수행하기 위한 지침서라는 범위를 훨씬 뛰어넘어서, 지방관의 올바른 행정 업무가 곧 지역사회의 행복, 나아가서는 천하의 안정과 번영을 가져다줄 수 있다는 적극적인 자세가 이 책의 기반이 되고 있다.
청말까지 이 책은 지방관으로 부임하는 사람은 꼭 한 질을 갖추어 놓고 참고할 정도였던 것으로 보인다. 이 책의 효용성은 그 때문에 일찍부터 주목을 받았지만, 그 분량이 상당히 방대하였기 때문에, 표점본이 나오거나 이 책의 일부가 영어로 번역된 적은 있지만, 원문과 더불어 거의 완역한 것은 아마 세계에서 최초의 사례가 될 것이다.

한국에서는 보통 ‘목민서(牧民書)’로 부르지만 중국에서는 ‘관잠서(官箴書)’라고 부른다. ‘관잠(官箴)’에서 관(官)은 종정(從政), 즉 정치나 행정에 관여한다는 뜻이고, 잠(箴)은 경계나 권고라는 뜻을 가리킨다. 즉 관원(官員)에게 정치·행정의 사무를 맡을 때 주의하도록 권고·경계한다, 또는 관원에게 황제의 잘못을 지적하라고 권장한다는 뜻이다. 기존 연구에 의하면 관잠의 최초 용례는 아마도 『좌전』 양공(襄公) 4년조까지 거슬러 올라간다. 처음에는 관잠이 주로 신하의 군주에 대한 권고나 군신 관계에 중점을 두었지만 송대 이후에는 훌륭한 지방관이 되기 위한 실무지침서의 성격이 뚜렷해진다. 이것은 송대 이후 인구의 증가와 과거제의 정착에 따른 각급 중앙·지방 행정기구의 증가, 관(官. 관원)과 리(吏. 즉 서리)의 분리, 지방행정의 복잡화에 따른 자연적인 현상으로 보인다. 초임 지방관이 지방행정을 제대로 파악하고 장악하는 것도 결코 쉽지 않은 일이었지만, 청대에는 세금 징수와 사법 처리 등의 직책을 제대로 수행하지 못할 경우 이에 대한 처벌은 대단히 엄격하였다. 초임 지방관이 그 때문에 신세를 망치는 일도 적지 않았다. 이를테면 황육홍이 근무하였던 산동성 담성현은 원래 빈곤한 지역이었던 데다가 대지진(大地震)이 발생한 여파 등 때문에 그의 전임자 네 명이 업무(아마도 赤字나 負債)의 인수인계를 거부당했기 때문에 다른 근무지로 이동하지 못한 채 현지에 대기상태로 남아 거의 거지와 같은 처참한 생활을 보내는 지경이었다. 따라서 처음 임명된 신임 지방관들은 이러한 괴리를 극복하기 위하여 고래(古來)로부터 정무 지침서를 반드시 참조하지 않을 수 없었으며, 이것이 송대 이후 중국 관료제의 관잠서 편찬 문화를 형성하는 배경이 되었다. 이후 청대에 들어오며 관잠서에 관심이 더욱 높아지며 500여 종이 발간된다.
황육홍의 『복혜전서』는 청대의 다양한 관잠서 유형 가운데 특히 자신의 경험을 축약하여 담은 초급 지방관을 위한 실무지침서의 성격이 강하게 드러나면서도 비교적 복합적인 형식과 내용을 갖춘 종합형 관잠서에 가까운 유형이라고 정의할 수 있다. 『복혜전서』는 강희 33(1694)년에 완성되었지만, 출간 판본은 지금까지 파악된 바에 의하면 초판본인 경서당장판(敬書堂藏版)과 그것을 기초로 한 두 번째의 판본이 종서당장판(種書堂藏版)인데 작자가 황육홍(黃六鴻) 수서(授書)’라고 표기되어 있다. 이 판본을 기초로 일본에서 19세기 전반기에 인기리에 발간되기도 하였다.
복혜전서 1은 이 책의 첫 번째와 두 번째 주제를 다루는데, 첫 번째 주제는 지방관의 임명과 임용·부임 준비, 부임과 인수인계, 지방관의 승진과 전임(이임) 등에 관련된 것이다. 이 주제는 지방관 자신의 부임과 이임 및 인수인계에 관한 사항이 중심으로, 제1권 출사부(筮仕部), 제2-5권 부임부(?任部) 1-4(제1-5권)이다. 여기서는 인수인계 및 그것을 위한 공문양식까지도 상세하게 제시되어 있어 그야말로 실무 활용을 위한 최대한의 편의를 제공하고 있다.
두 번째 주제는 부임 이후 직면하게 되는 과제 가운데 가장 중요한 세금 징수 및 그것을 위한 호구조사와 등록, 토지대장 조사 등 이른바 ‘전곡(錢穀)’이라 통칭되는 문제다. ‘형명(刑名)’과 더불어 지현의 양대 임무라고 할 이 분야는 더욱이 지방관의 고과(업무평가)를 좌우하는 가장 중요한 부분이었으므로, 제6-10권을 할당하여 마찬가지로 각 부분의 구체적인 사항에 대해 자세한 소개를 하고 있다.